Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2026 r. (sygn. II GSK 283/23) już teraz można uznać za jedno z najważniejszych orzeczeń dotyczących funkcjonowania rynku aptecznego w ostatnich latach. Po raz pierwszy od wielu lat NSA wprost przyjął, że przekroczenie limitów antykoncentracyjnych określonych w art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego może stanowić nie tylko przesłankę odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, ale również podstawę jego cofnięcia.
Orzeczenie to wzbudziło ogromne zainteresowanie zarówno samorządu aptekarskiego, jak i przedsiębiorców prowadzących sieci aptek. Nie bez powodu. Dotychczas bowiem dominowała linia orzecznicza, zgodnie z którą ograniczenia antykoncentracyjne były badane wyłącznie na etapie ubiegania się o nowe zezwolenie. NSA zdecydował się jednak odejść od tej wykładni, przedstawiając szeroką argumentację opartą na analizie systemowej przepisów Prawa farmaceutycznego. Czy oznacza to definitywną zmianę orzecznictwa? Niekoniecznie. Z pewnością jednak jest to wyrok, którego znaczenia nie sposób bagatelizować.
Dotychczasowa praktyka – limit 1% wyłącznie przy wydawaniu zezwolenia
Przepisy art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy – Prawo farmaceutyczne przewidują tzw. ograniczenia antykoncentracyjne. Organ nie wydaje zezwolenia na prowadzenie apteki m.in. wtedy, gdy przedsiębiorca lub grupa kapitałowa prowadzi więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych na terenie danego województwa.
Przez wiele lat zarówno organy Inspekcji Farmaceutycznej, jak i sądy administracyjne spierały się o zakres stosowania tych przepisów. Ostatecznie ukształtowała się dość stabilna linia orzecznicza NSA, zgodnie z którą art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego odnosi się wyłącznie do postępowania o wydanie nowego zezwolenia.
W praktyce oznaczało to, że nawet jeśli przedsiębiorca po uzyskaniu zezwolenia przekroczył ustawowy limit koncentracji, samo to nie mogło stanowić podstawy do cofnięcia wcześniej wydanego zezwolenia. Pogląd ten został wyrażony m.in. w wyrokach NSA z 27 lutego 2018 r. (II GSK 2510/17), 4 lutego 2020 r. (II GSK 3025/17 oraz II GSK 3135/17) czy 20 kwietnia 2022 r. (II GSK 2738/21).
Czego dotyczyła rozpoznawana sprawa?
Sprawa rozpoczęła się od wystąpienia organizacji społecznej, która zwróciła się do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o podjęcie działań wobec przedsiębiorcy prowadzącego apteki pod marką „C.”. Organizacja wskazywała na możliwość naruszenia przepisów antykoncentracyjnych wynikających z art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego. WIF wszczął postępowanie, jednak ostatecznie je umorzył. Organ uznał bowiem, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza naruszenia limitów koncentracyjnych. Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał decyzję w mocy, ale z zupełnie innego powodu. Uznał bowiem, że postępowanie od początku było bezprzedmiotowe, ponieważ art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego nie stanowi samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego. W ocenie GIF przepisy te mają znaczenie wyłącznie na etapie wydawania zezwolenia. WSA w Warszawie nie podzielił tego stanowiska i uchylił decyzję GIF, wskazując, że ograniczenia antykoncentracyjne powinny obowiązywać także po wydaniu zezwolenia. Sprawa trafiła następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Paradoks wyroku – organ przegrał proces, ale wygrał spór o wykładnię prawa
Najciekawszym elementem omawianego orzeczenia jest jego dwoisty charakter.
NSA uchylił zarówno wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i decyzje organów Inspekcji Farmaceutycznej oraz samo postanowienie o wszczęciu postępowania. Nie oznacza to jednak, że podzielił argumentację przedsiębiorcy.
Wręcz przeciwnie. Sąd uznał, że organy dopuściły się poważnych uchybień proceduralnych już na etapie wszczęcia postępowania. W szczególności wskazał, że wszczęto postępowanie w sprawie „podejrzenia naruszenia art. 99 ust. 3”, podczas gdy przepisy Prawa farmaceutycznego nie przewidują odrębnego postępowania administracyjnego o takim przedmiocie. Ustalenie, czy doszło do naruszenia limitów antykoncentracyjnych, może być jedynie elementem postępowania dotyczącego cofnięcia, wydania, przeniesienia albo wygaśnięcia zezwolenia.
NSA zwrócił również uwagę, że organizacja społeczna może jedynie żądać wszczęcia postępowania, natomiast samo postępowanie powinno zostać wszczęte z urzędu po prawidłowym ustaleniu jego przedmiotu. Organ nie może automatycznie przenosić treści wniosku organizacji społecznej do postanowienia o wszczęciu postępowania bez analizy obowiązujących przepisów prawa. W efekcie NSA uznał, że postępowanie od początku było prowadzone wadliwie, co uzasadniało uchylenie wszystkich rozstrzygnięć procesowych.
Najważniejsza teza wyroku – ograniczenia antykoncentracyjne obowiązują przez cały okres prowadzenia apteki
Znacznie większe znaczenie praktyczne ma jednak druga część uzasadnienia.
NSA jednoznacznie stwierdził, że warunki określone w art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego nie są jedynie przesłankami wydania zezwolenia. Są one jednocześnie warunkami jego dalszego posiadania. Zdaniem Sądu działalność polegająca na prowadzeniu apteki jest działalnością reglamentowaną. Oznacza to, że przedsiębiorca powinien spełniać ustawowe warunki nie tylko w chwili uzyskiwania zezwolenia, lecz przez cały okres wykonywania działalności gospodarczej. NSA podkreślił, że odmienne stanowisko prowadziłoby do niedopuszczalnych konsekwencji. Przedsiębiorca mógłby bowiem uzyskać zezwolenie zgodnie z prawem, a następnie już po jego wydaniu swobodnie przejmować kolejne apteki i przekraczać ustawowe limity koncentracyjne, nie ponosząc żadnych konsekwencji administracyjnych. W ocenie Sądu taka wykładnia całkowicie niweczyłaby cel regulacji antykoncentracyjnych.
W jaki sposób NSA uzasadnił zmianę podejścia?
Najistotniejszym elementem uzasadnienia jest wykładnia systemowa przepisów Prawa farmaceutycznego. NSA wskazał, że art. 37ap ust. 1 pkt 2 przewiduje możliwość cofnięcia zezwolenia w przypadku, gdy przedsiębiorca przestanie spełniać warunki wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Zdaniem Sądu nie ma podstaw, aby ograniczać pojęcie „warunków wykonywania działalności” wyłącznie do przepisów wymienionych w art. 101 Prawa farmaceutycznego. Warunki prowadzenia apteki zostały rozproszone w wielu przepisach ustawy, w tym również w art. 99 ust. 3. NSA odwołał się także do wcześniej prezentowanego poglądu dotyczącego innych przesłanek prowadzenia apteki, wskazując, że skoro utrata rękojmi, brak kierownika apteki czy niespełnianie wymogów lokalowych mogą prowadzić do cofnięcia zezwolenia, to identycznie należy traktować naruszenie ograniczeń antykoncentracyjnych.
Czy rzeczywiście doszło do zmiany linii orzeczniczej?
Choć wyrok niewątpliwie stanowi przełom, z ostrożnością należy mówić o definitywnej zmianie orzecznictwa.
Warto zauważyć, że dzień wcześniej, 16 kwietnia 2026 r., inne składy Naczelnego Sądu Administracyjnego wydały wyroki w sprawach II GSK 518/23 oraz II GSK 558/23, podtrzymując dotychczasową wykładnię.
Oznacza to, że obecnie mamy do czynienia z rozbieżnością w orzecznictwie samego NSA.
Nie można zatem jeszcze mówić o ugruntowaniu nowego kierunku wykładni. Niewykluczone, że w przyszłości konieczne będzie podjęcie uchwały przez poszerzony skład NSA albo wypowiedzenie się ustawodawcy poprzez nowelizację przepisów.
Konsekwencje dla rynku aptecznego
Bez względu na dalszy rozwój orzecznictwa wyrok powinien zwrócić uwagę wszystkich przedsiębiorców prowadzących apteki. Po pierwsze, organy Inspekcji Farmaceutycznej otrzymały bardzo silny argument przemawiający za możliwością wszczynania postępowań dotyczących cofnięcia zezwoleń w przypadku naruszenia przepisów antykoncentracyjnych. Po drugie, przedsiębiorcy planujący przejęcia lub reorganizacje grup kapitałowych powinni znacznie dokładniej analizować skutki takich transakcji z punktu widzenia limitu 1% aptek. Po trzecie, wyrok pokazuje, że nawet jeśli organy prezentują prawidłową wykładnię prawa materialnego, to błędy proceduralne mogą skutecznie uniemożliwić osiągnięcie zamierzonego celu. NSA bardzo wyraźnie zaakcentował obowiązek prawidłowego określenia przedmiotu postępowania oraz konieczność działania organów wyłącznie na podstawie wyraźnej normy kompetencyjnej.
Wnioski
Wyrok NSA z 17 kwietnia 2026 r. (II GSK 283/23) należy uznać za jedno z najistotniejszych rozstrzygnięć dotyczących rynku aptecznego ostatnich lat.
Sąd jednoznacznie opowiedział się za funkcjonalną i systemową wykładnią przepisów antykoncentracyjnych, uznając, że limit 1% aptek nie jest jedynie przesłanką wydania zezwolenia, lecz również trwałym warunkiem jego posiadania. Tym samym dopuścił możliwość cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego w przypadku późniejszego naruszenia tych ograniczeń.
Jednocześnie orzeczenie przypomina, że nawet najbardziej przekonująca wykładnia prawa materialnego nie zwalnia organów administracji z obowiązku ścisłego przestrzegania reguł postępowania administracyjnego. W omawianej sprawie właśnie błędy proceduralne przesądziły o uchyleniu wszystkich rozstrzygnięć organów Inspekcji Farmaceutycznej.
Trudno dziś przesądzić, czy wyrok zapoczątkuje trwałą zmianę orzecznictwa. Z pewnością jednak będzie on jednym z najczęściej przywoływanych rozstrzygnięć w sporach dotyczących stosowania przepisów antykoncentracyjnych na rynku aptecznym i może wyznaczyć kierunek dalszej praktyki organów Inspekcji Farmaceutycznej.
